中共中央率领中央红军长征到达西北革命根据地，虽然有了落脚点，但陕北地区地瘠民贫，又遭受了国民党军的多次“围剿”，经济受到严重破坏，红军兵源的扩充和物资供应都存在很大的困难。山西地方实力派阎锡山将黄河东岸20多个县划为防共区，构筑碉堡，企图以此阻挡红军东进抗日。为了东进抗日和打击国民党军队的封锁，巩固扩大红军与西北革命根据地，1935年12月召开的中共中央政治局瓦窑堡会议专题讨论了军事战略问题。12月23日，毛泽东在会上作关于军事战略问题的报告。报告分为三个部分：一、关于战略方针；二、关于作战指挥上的基本原则；三、关于行动方针。毛泽东在谈到行动方针问题时指出：行动方针主要分三个步骤。第一步，在陕西的南北两线给进犯之敌以打击，巩固和发展陕北苏区，从政治上、军事上和组织上做好渡黄河去山西的准备。第二步，到山西去，准备击破阎锡山的晋绥军主力，开辟山西西部五县以至十几县的局面，扩大红军一万五千人，并保证必要时返回陕西所需要的物质条件。第三步，根据日军对绥远进攻的情形，适时由山西转向绥远，用小的游击战争与日军周旋。总的方针是与苏联取得联系。

会议通过了由毛泽东起草的《中央关于军事战略问题的决议》。

12月24日，毛泽东同周恩来致电彭德怀、杨尚昆、林彪、聂荣臻、徐海东、程子华、左权，下达关于准备东征的行动计划，指出：中央讨论了战略方针、作战原则及行动计划，通过了军委的报告。关于行动方向，如东村时所定。要求以40天为期，完成渡黄河东征的准备工作。其中包括夺取甘泉、宜川两城，赤化宜川、洛川两县，给北面进攻着的敌人以打击，前线部队用极大努力扩红，后方完成5000人扩红计划，并在北线和南线分别组建红二十八、红二十九军。